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從俄羅斯聯邦現行《教育法》看教師法律改革新動向

發布時間:2019-06-28 作者:周峪竹 來源:《北京教育》雜志

摘 要:2018年俄羅斯《教育法》修正案對教育工作者的工資構成、農村地區教育工作者的住房等問題進行了進一步規范。從轉型時期至今,俄羅斯教師法律改革經歷了曲折的路徑,當代俄羅斯教師發展改革呈現更加立體化、多元化、人性化的特征,在一定程度上為我國高等教育提供有益借鑒。

關鍵詞:俄羅斯教育法;教師;修正案;保障

俄羅斯乃至蘇聯教育制度、教育體系和教育法制對中國影響深遠。中國教育思想和教育模式至今還保留著蘇聯時代的痕跡,新時代的俄羅斯在摒棄蘇聯的舊教育體制的同時,更加強調教育的分權放權、文化教育及教育的多元化[1]。21世紀的中國教育也已呈現出多元化的格局。[2]中俄互為最大的鄰國,都面臨著發展改革的重要任務,教育領域的改革和完善不容忽視。

教育法作為教育體系的重要組成部分,在界定教育關系、規范教育行為、保障教育工作者和受教育者的合法權益等方面起著不可替代的作用。俄羅斯沒有專門的《教師法》,但是教師一直是俄羅斯聯邦《教育法》中的重要關切。自轉型時期以來,俄羅斯教師發展面臨著城鄉師資力量不平衡、教師薪資待遇構成不合理及教師工資水平偏低等問題,俄羅斯《教育法》在修訂過程中對此予以高度重視。

俄羅斯新舊《教育法》的比較

俄羅斯聯邦《教育法》是蘇聯解體后頒布的第一部聯邦法,由俄羅斯首任總統葉利欽于1992年7月10日生效實施[3]。1996年頒布實施《高等教育和研究生教育法》。為了適應時代的發展和社會的變革,2013年,9月1日出臺新的俄羅斯聯邦《教育法》[4]。2013年,俄羅斯聯邦新教育法頒布實施后,國內學者對新舊《教育法》的變化有一定的關注度①。但國內現有研究主要集中在對《教育法》本身的研究范圍內,很少關注《教育法》中的某一個領域,尤其是教師發展改革領域。俄羅斯《教育法》分別在1996年和2004年先后進行了兩次大規模修訂,但并沒有實質性的變化。在教師法律領域,2004年的修訂使很多條款復原為1992年的狀態。2013年9月1日生效的俄羅斯《教育法》則將原來的6章拆分為15章,涉及內容之豐富、范圍之廣都是俄羅斯《教育法》歷次修訂前所未有,同時在教育理念上更加注重平等、公平、民主。

俄羅斯現行《教育法》,即2013年修訂的俄羅斯聯邦《教育法》。總體而言,現行《教育法》與2004年《教育法》相比,主要變化有以下九個方面:一是學前教育形式的多樣化(幼兒園、學前班、家教),所有學前教育形式具有同等法律地位;二是遠程教育、電子教育、網絡教育和家庭教育合法化,擴大了獲取知識的渠道;三是免費教育機構選擇多元化,在非公立教育機構學習的公民也將獲得公費資助;四是大學生和中學生課程選擇多樣化,既可以選擇自己所在的教育機構課程也可以選擇校外課程;五是中等職業教育的普及;六是提高初等職業教育水平,并將其納入中等職業教育體系之中;七是父母、學校和學生將有更多機會通過參與公共討論對教育過程和教育組織形式施加影響;八是大學生有機會在學術導師的指導下從事學術活動,在實體經濟企業實習的機會將進一步擴大,企業雇主的專業人員將有更多機會從事教育活動;九是擴大特別教育項目的范圍,立法中考慮到了特殊兒童教育、文化藝術教育的特點。新《教育法》不限于對教育系統和教育規則的闡述,而且還解釋闡述按照什么樣的標準和規則穩步推進不同階段的教育進程,從而為每一位公民在不同年齡段接受教育和職業發展提供機會,并探究在俄羅斯國內獲得高質量教育的多種可能性。新《教育法》還首次承認了教育工作者的特殊地位,保證中小學教師和大學教師通過公費進行技能提升和職業進修,有權接受資格類別鑒定,并對這些保障措施予以詳細說明。此外,新法明確規定,教育工作者的勞務費用應包括在提供國家級(地市級)教育服務的工資范疇內。

“俄羅斯教師法律修正案”案例分析

在新《教育法》頒布之后,先后進行了多次修訂。在修訂過程中,對教師的權利與義務、教師的地位與角色、教師的職務和行業標準進行了規范和界定。為了更清晰地了解俄羅斯教師法律改革的新動向,我們有必要透過俄羅斯《教育法》修正案詳細了解一下俄羅斯聯邦新《教育法》最近的兩次修正案②:分別是2018年6月4日,俄羅斯聯邦教育法第47條第9款修正案[5]和2018年7月25日,俄羅斯聯邦教育法關于對工作并居住在農村地區的教育工作者提供住房裝修費用補貼的修正案[6]。第47條第9款修正案涉及我們前面提到的“教育工作者的勞務費用應包括在提供國家級(地市級)教育服務的工資范疇內”這一內容,修正的內容為:“以國家統一考試、國家基本考試、國家畢業考試的形式或者由俄羅斯聯邦主體從事教育管理的國家權力機關組織的考核形式參與國家畢業鑒定(以下稱鑒定)的教育機構工作者,無論在考核期間從事任何工作種類,均應與俄羅斯聯邦主體從事教育管理的國家權力機關簽訂固定期限勞動合同。參加組織鑒定的教育機構工作者免于履行其本身職務,并在其準備、評定及試卷批閱期間保留其所在教育機構的工資。參與評定的教育機構工作者的工資支付的金額和程序由聯邦主體用于畢業鑒定的預算劃撥,由勞動法及其他包含勞動法準則的法規確定。”

之所以進行這樣修正的原因在于,通過分析地區法律關于遵守俄羅斯聯邦教育法第47條第9款中規定的對教育機構工作人員的保障內容顯示:大部分地區或多或少沒有遵守本法律文件的要求,利用漏洞試圖降低鑒定工作的支付費用或者完全不予履行。

這些問題很大程度上是由于俄羅斯聯邦《教育法》第47條第9款的措辭導致的,該條款規定勞動法或包含勞動法準則的其他法規規定的保障和補貼適用于“按照授權機構決議在工作時間參加國家統一考試并在組織統一考試期間免于基本工作的”教育機構工作者。

1.鑒于上述內容,本法案建議消除第47條第9款的以下不足。將文中“國家統一考試”改為“國家畢業鑒定”。這就使教育機構工作者從中獲得額外補貼的工作列入清單內,這份清單不僅包括針對完全中等教育國家統一考試,而且還包括針對普通中等教育的國家基本考試以及針對部分類別公民的國家畢業考試。因此,這種措辭將包含教育機構工作人員廣泛參與的國家鑒定的各種形式。

2.將“根據俄羅斯聯邦權力執行機關的決議參與的”改為“訂立固定期限的勞動合同”。這一修正能夠避免因強制性驅使教育機構工作者從事此類工作而違反勞動法。使用“固定期限勞動合同”的措辭能夠將國家畢業鑒定的組織者與教育工作者的關系置于嚴肅的勞動關系框架內,并提高教育機構工作者的維權意識。目前,還沒有標準性法律文件規定教育機構工作者拒絕參加國家畢業鑒定的程序,如因為身體狀況不佳而無法參加,盡管國家畢業鑒定工作具有高度復雜性和嚴峻的勞動條件③。在勞動合同關系的框架內吸引工作者參加國家畢業鑒定的過渡需要將法律條文中的措辭“支付補貼”改為“簽訂固定期限勞動合同”。從該修正案可知,俄羅斯正在著手解決因國家考試制度不健全、不完善而導致教師津貼得不到保障的問題,并從措辭上進行修正以擴大法律的覆蓋范圍。同時,在考試管理過程中更加強調法制化、去行政化,并潛在地增強了教師的維權意識和主觀能動性。

第二個修正案是關于對工作并居住在農村居民區、工人住宅區(城市型農村)的教育工作者提供住房裝修費用補貼的修正案,這一修正案的制定是因為必須消除為上述公民群體提供單獨保障的過程中產生的法律空白。俄羅斯聯邦《教育法》第47條第8款原本規定了教育工作者的法律地位、權利和自由及其實施的保障, 規定工作并居住在農村居民區、工人住宅區(城市型農村)的教育工作者有權享有住房、取暖和照明費用補貼。與此同時,向聯邦國家教育機構教育工作者提供上述社會保障措施所涉及的費用發放的數額、條件和程序由俄羅斯聯邦政府規定并由聯邦財政預算撥款予以保障。而俄羅斯聯邦主體及地市教育機構教育工作者的補貼由俄羅斯聯邦主體的法律規定并由俄羅斯聯邦主體的財政預算撥款予以保障。因此,國家保障了工作和居住在農村居民區和工人住宅區(城市型農村)的教育工作者住房及住房所覆蓋的全額物業費用補貼,且不加任何限制條件。俄羅斯聯邦各主體被授權通過法規確立上述費用補貼的額度、條件和程序,無權減少社會福利的額度。但法律慣例有時會曲解聯邦法律規范所包含的意思。尤其是公民會遇到授權機關拒絕向他們提供房屋裝修補貼的情況,并非法認定這種補償不在上述俄羅斯聯邦《教育法》第47條第8項所規定的保障范圍內。法院在做出上述機關拒絕向以上公民群體提供房屋裝修補貼的不合法性判決時主要依據俄羅斯聯邦住房法典第153條第2部分的規定,為公寓樓房住戶提供住房和物業補貼包括:一是維護住房費用包括服務費、公寓管理費、公寓公共房產的維護和現時維修、冷熱水費、維護公寓公共房產所消耗的電能費用、維護公寓公共房產處理廢水的費用;二是裝修費用;三是物業服務費用。法院指出,從俄羅斯聯邦住房法典第154條和俄羅斯聯邦《教育法》第47條第8部分法律條款的系統性闡釋出發,聯邦法律以支付住房費用補貼的形式規定的社會保障措施不應將公寓樓公共房產裝修費用、公寓樓管理費用、熱水供應費用、冷水供應費用和廢水處理費用排除在外。因此,該聯邦草案旨在消除俄羅斯聯邦《教育法》第47條第8款規定的為工作并居住在農村居民區、工人住宅區(城市型農村)的教育工作者提供裝修費用補貼的法律空白。

當代俄羅斯的教師法律改革及對我國高等教育的啟示

如果說俄羅斯以前的教師法律保障是宏觀性的界定,那么近年來的教師法律改革則是更加人性化、民主化的規范與保障。為了改善教育人才質量,塑造專業化師資隊伍,俄羅斯聯邦于2013年制定完成了《教師專業標準》[7],從教學、培養工作、發展(實現專業發展必備的個人素質與職業能力)三個維度對教師的專業標準做了比較詳盡的規定。從理念上該標準體現出對弱勢群體教育的關注、強調教師聯合其他群體共同促進學生發展、重視教師實踐教育和教學能力、重視教師的心理學素養和信息與通訊能力的基本理念特征。2016年,俄羅斯總統普京授權俄羅斯聯邦政府著手建立涉及從學前教育到高等教育的“國家教師發展體系(Национальная система учительского роста)”[8][9]。根據教師完成任務以及承擔責任的難度和復雜程度的不同,確定差別化的教師崗位,與《教師專業標準》一起成為教師鑒定的依據。這也為我們研究俄羅斯教育法治發展歷程提供了充分的資源和廣闊的窗口。

結合俄羅斯教育法修正案的案例及當代俄羅斯教育改革政策,從我國高等教育的改革與發展的理論與實踐出發,可得到如下啟示:

1.進一步完善關于教師權益保障的法律法規。我國當前教師權益保障體系還存在相關法律對教師權益的規定徒有框架、內容簡單、表述模糊、缺乏具體化條款,對教師權益保障合法活動的法律地位缺乏認可等問題。對法律條文中存在的措辭漏洞問題進行及時修補,對可能存在的法律空白或法律文本歧義進行及時修正和完善,從而使教師權益在受到侵害時做到有法可依。

2.將提高教師薪資待遇與教師職業的榮譽與地位相結合。教師薪資尤其是公立教育機構的教師薪資待遇一直是國內外社會廣泛關注的問題,教師職業的榮譽感和社會地位使教師薪資待遇具有一定的獨特性。一方面,教師薪資待遇應符合國家教育發展需求,與國內經濟發展水平相匹配,對農村地區教師薪資予以適當補貼;另一方面,應考慮教師職業的榮譽與地位,通過改善教師福利待遇作為提高教師職業地位的有益補充,明確界定除教學事務之外的工作內容、工作時長和工作報酬,減輕教師的行政工作負擔,使教師有更多的時間和精力專注教學。

3.注重發展高等教育和科研事業。高等教育是特殊而重要的教育環節。目前,我國面臨著中等教育模式到高等教育模式銜接性不強、高等教育現狀還不能滿足不斷變化的市場需求、受教育者心理問題趨向于復雜化等問題。2018年5月,俄羅斯將教育科學部分為俄羅斯聯邦教育部和俄羅斯聯邦科學及高等教育部兩個獨立部門[10],其中俄羅斯聯邦教育部負責普通中小學教育及中等職業教育;聯邦科學及高等教育部負責全國科學發展問題、科學機構和高校事務。這種改組將有助于實現各部門更加專業化的管理和決策,同時將高等教育及科研院所的工作提升到至關重要的位置。這是繼2012年“5—100計劃[11]”實施以來在高等教育領域的又一重大舉措。

綜上所述,俄羅斯《教育法》是研究俄羅斯教育改革的重要窗口,是俄羅斯教師法律發展變革的主要陣地。研究俄羅斯《教育法》并結合當代俄羅斯教育政策有助于我們更加全面了解俄羅斯的教育法治進程,為我國教育改革提供借鑒和參考。(作者:周峪竹,單位:北京外國語大學歷史學院)

本文系“北京外國語大學全日制非定向博士研究生科研創新項目”的資助

注釋:

①趙國成(2014年)發表的《俄羅斯關注教育法和科學法的協調發展》、王森(2013年)發表的《俄羅斯聯邦〈教育法〉中教育法律規范的新變化》、秦璟(2013年)發表的《俄羅斯要求新教育法促進幼兒園數量增長》.

②雖然從1992年到2004年針對《教育法》中的教師法律條款也進行了不同程度的修訂,但一直都是圍繞薪資標準、書籍報刊補貼標準、帶薪休假制度、工作時長等進行小幅度修改;2013年的新《教育法》則對教師的身份地位、教師權利義務、教師的福利保障等方面進行了更加全面界定.

③在4小時~5小時內禁止服用藥物、食物和水等.

參考文獻 :

[1]安方明.蘇聯解體后的俄羅斯教育[J].國外社會科學,

1995(5):75.

[2]張鐵明,吳開俊.多元化:21世紀中國教育體系建構與發展的必然所抉擇[J].教育發展研究,2001(8):5.

[3]Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N3266 - 1"Об образовании"[EB/OL].(1992-07-10)[2018- 09-20].http://www.russia.edu.ru/information/legal/ law/fz/3266-1/(1992年7月10日第3266-1號法案俄羅斯聯邦《教育法》).

[4]Исаева О Е.Новый закон "Об образовании в РФ" [М].Волгоград : Учитель, 2014.

[5]О внесении изменений в статью 47 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" [EB/OL].(2018-06-04)[2018-10-22].http://sozd.duma.gov.ru/bill/479445-7.(俄羅斯聯邦《教育法》第47條修正案第 479445-7號法案).

[6]О внесении изменения в статью 47 Федераль ного закона " Об образовании в Российской Федерации" в части предоставления компенсации расходов на оплату взносов на ка питальный ремонт педагогическим работникам, проживающим и работающим в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа) [EB/OL].(2018-07-25)[2018-11-04].http://sozd.duma.gov.ru/bill/518051-7.(俄羅斯聯邦《教育法》第47條修正案第518051-7號關于對工作并居住在農村居民區、工人住宅區(城市型農村) 的教育工作者提供住房裝修費用補貼法案).

[7]楊晶,于偉.俄羅斯《教師專業標準》 解讀[J].外國中小學教育,2015(2):40-47.

[8]Перечень поручений по итогам заседания Государственного совета[EB/OL].(2016-01-02) [2018-09-11].http://www.kremlin.ru/events/state-council/51143.(國務委員會授權目錄).

[9]УказПрезидента Российской Федерации от 07.05.2018г.№.204.[EB/OL].(2018-05-07)[2018-09-20]. http://www.kremlin.ru/acts/bank/43027.(俄羅斯聯邦 2018 年5月7日第204號總統令).

[10]Указ ?О структуре федеральных органов исполнительной власт?[EB/OL].(2018-05-15)[2018-09- 10].http://kremlin.ru/acts/news/57475.(關于聯邦權力執行機關結構調整的總統令).

[11]Подписан Указ о мерах по реализации государственной политики в области образования и науки[EB/OL].(2016-01-02)[2018-09-11].http://www.kremlin.ru/events/president/news/15236.(簽署科學教育領域的國家政策實施方案的總統令).

《北京教育》雜志

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